Формы и методы местного самоуправления
К ВОПРОСУ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ФОРМЫ И МЕТОДЫ
Григорьев В.А. – Председатель Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, кандидат юридических наук, доцент
Эффективность местного самоуправления во многом зависит от организационных принципов, положенных в основу отношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. При этом следует четко представлять, что основным требованием к представительному органу местного самоуправления выступает его репрезентативность. Он не должен быть компетентнее остального населения в конкретных профессиональных сферах, поскольку его определяющая роль в системе местного самоуправления состоит в выражении воли местного населения там, где уже ничего не может добавить знание. О многообразии организационных форм и методов местного самоуправления свидетельствует зарубежный опыт.
Так, например, в США в результате эволюционного развития самоуправления сложилось три основные формы осуществления местного самоуправления: «мэр – совет», «совет – менеджер», «комиссионное управление».
Наибольшее распространение получила и является исторически традиционной форма «мэр – совет». Этим объясняется тот факт, что до сих пор она продолжает оставаться наиболее применимой. Этой формы придерживаются около 2/3 муниципалитетов с населением более 2,5 тыс. человек. В колониальный период, следуя английской практике, американские города управлялись муниципальными советами, объединявшими всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть. В большинстве случаев мэры избирались вместе с другими членами советов и не играли какой-либо существенной самостоятельной роли. Но постепенно в течение XIX века полномочия мэра возрастали при одновременном падении роли советов.
В настоящее время в США используются две основные модификации (разновидности) формы «мэр – совет» – «слабый» мэр- совет» и «сильный» мэр – совет».
Система «слабый» мэр – совет» в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При «слабом» мэре действует «сильный» совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается решением многих оперативных вопросов управления. Такому совету принадлежит и право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.
Следует, однако, отметить, что при указанной форме управления мэр все же избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета). Но слабость позиций мэра, связанная с отсутствием у него широких прав в административных вопросах, достаточно явно проявляется в его повседневной деятельности. «Слабый» мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность этого аппарата. Позиции мэра ослабляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, атторней, клерк, ассесор и др. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального совета.
Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система «слабый» мэр – совет» ведет к заметному снижению эффективности местного самоуправления. Поэтому в настоящее время она используется в основном только в небольших городах и виллиджах. В крупных городах «слабых» мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно заменили «сильные» мэры, наделенные довольно широкими полномочиями как в политических, так и в административных вопросах.
«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета.
Советы в системе управления с «сильным» мэром обычно небольшие (состоят из семи-девяти членов). Срок пребывания в должности «сильного» мэра и членов совета продолжительнее, чем при муниципальном управлении со «слабым» мэром (как правило, равен четырем годам). Хотя и в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со «слабым» мэром.
Такая форма муниципального руководства получила широкое распространение в крупных городах США. Но, однако, у неё есть и свои недостатки. Большая концентрация полномочий в руках у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом, причем эти конфликты носят перманентный характер. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать достаточными управленческими способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического лидера. В ряде городов США эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего повседневное оперативное руководство работой муниципального аппарата.
Запросы: ПМР, Самоуправление, Статьи
Рубрика: Статьи