Нормативные документы

Местное самоуправление в советский период

В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее в 70—80-е годы в правовой науке существовали некоторые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом», А.К. Белых «Управление и самоуправление», Ю.А. Тихомирова «Механизм управления в развитии социалистического общества», А.И. Щиглика «Самоуправление в условиях развитого социализма», в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными «предвестниками» актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР.

Вместе с тем авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе лишь как органы, имеющие «двойственную» природу — они выступали как органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, и одновременно как органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами превращало их в бесправный придаток партийной машины.

Следует отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы, еще в 1923 году пришел к следующему выводу: «Мы, бесспорно, отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации».

Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в период так называемой «перестройки». В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне представительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете победила идея переноса центра тяжести в принятии решений по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом.

В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь принципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени становилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, которые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, координация работы постоянных комиссий местных Советов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в изменившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне начались заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюдались случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета.

С выходом в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т.е. имеет «государственный» характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку вопроса о государственной природе местного самоуправления односторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государственной и общественной.

Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период «перестройки», движение общества в сторону реального расширения активности населения, появление и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой.

Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуправления, Б.Н. Топорнин определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности, а Г.В. Дыльнов в своей работе «Представительные органы власти — главное звено социалистического самоуправления» дает самоуправлению такое определение: Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятельности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии».

Запросы: ПМР, Самоуправление, Статьи