Полномочия и функции местного самоуправления

К ВОПРОСУ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ

Григорьев В.А. – Председатель Конституционного суда Приднестровской Молдавской Республики, кандидат юридических наук, доцент

Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные, исполняемые в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т.п.), факультативные, или добровольные, реализуемые органами местного самоуправления по своему усмотрению (содержание общественных парков, библиотек и т.п.), и делегированные – переданные и порученные обычно центральными органами исполнительной власти для выполнения государственных задач.

По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды (планирование и надзор за строительством, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канализации, водогазоснабжения, принятие мер по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д.) Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим за счет муниципальных фондов (создание домов для престарелых, муниципальных больниц), строительство муниципальных школ, домов, детских садов и т.п.

Следует отметить, что, с учетом влияния многопартийной системы в зарубежных странах, которое ощущается и на муниципальном уровне, нередко при решении этих проблем наблюдается резкое различие в партийных подходах. Например, отмечается тенденция, к тому что на жилищное строительство левые расходуют почти в два раза больше средств, чем правые.

Следующая группа полномочий местного самоуправления регулирует отношения в области охраны общественного порядка: установление правил поведения в общественных местах, санкционирование проведения собраний, митингов и демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п.

Реализация вышеперечисленных полномочий предполагает выполнение органами муниципальной власти функций в следующих сферах: управления муниципальной собственностью; назначения и сбора местных налогов; защиты окружающей среды; общественной безопасности и порядка; общественного транспорта; противопожарной службы; здравоохранения; госпиталей и родильных домов; амбулаторного лечения и оказания первой помощи, помощи в чрезвычайных обстоятельствах; пищевого контроля; гражданской обороны; дошкольного обучения; начального и среднего образования; переподготовки, курсов для иммигрантов; образования для инвалидов; помощи на дому молодым матерям, больным и престарелым; домов отдыха, общественных центров для заключенных, а также для стариков; социального страхования; службы занятости для безработных; городского планирования; строительства дешевого жилья и земельной политики в этой области; уборки мусора; общественной информации; охраны окружающей среды; очистки воды; очистки улиц; ухода за кладбищами; культуры и спорта, религии, прессы, радио, телевидения; дорог и транспорта; распределения газа; отопления в районах; снабжения электроэнергией; водоснабжения; коммерции и торговли; туризма; театров и концертных залов, музеев, галерей, библиотек, парков и зон отдыха.

Некоторые из перечисленных функций могут находиться в совместном ведении нижнего (муниципального) и следующего (регионального) уровней управления. К их числу прежде всего относятся функции, имеющие общее социальное, экзистенциальное значение: снабжение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично — образование, здравоохранение и т.п.

В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов — для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соответствующему министерству — для англосаксонской модели и т.д.).

Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства.

Функционирование местного самоуправления регулируется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или органами субъектов федерации (в федеративных государствах).

В некоторых странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регулирование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными, тайными выборами.

В Конституции Индии о местном самоуправлении говорится только в статье 40, где отмечается, что государство принимает меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц. Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации.

В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформулирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (так называемое «правило Диллона»).

В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления различен. Например, в Конституции Франции 1958г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4 «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой группе относятся общие законы о местном самоуправлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и исполнительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципальный закон 1976г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и, в первую очередь, институту выборов. Например, в Китае таким актом является Закон 1979 года о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней.

Помимо общих актов конституционного права, к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы из других отраслей права (административного, финансового и т.д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985г. в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США начиная с середины XIX века применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила «ultra viгеs» (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются».

Режим позитивного регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного самоуправления независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило «альтернативное законодательство» (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов.

Сходным с английским «альтернативным законодательством» является так называемое «законодательное меню», предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов, главным образом, организационными вопросами.

Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение этой формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.

Особое значение для муниципальных органов в Великобритании и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности Верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам.

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную «пластичность» громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

Газета «Приднестровье», № 63 от 8 апреля 2009 года

Запросы: , ,

Рубрика: Статьи