Нормативные документы

Полномочия и функции местного самоуправления

В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления различен. Например, в Конституции Франции 1958г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4 «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация»), Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой группе относятся общие законы о местном самоуправлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и исполнительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципальный закон 1976г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и, в первую очередь, институту выборов. Например, в Китае таким актом является Закон 1979 года о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней.

Помимо общих актов конституционного права, к функционированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы из других отраслей права (административного, финансового и т.д.), например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985г. в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США начиная с середины XIX века применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Великобритании объявляются противозаконными в силу правила «ultra viгеs» (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муниципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются».

Режим позитивного регулирования в США и Великобритании распространяется практически на всю сферу местного самоуправления независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило «альтернативное законодательство» (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов.

Сходным с английским «альтернативным законодательством» является так называемое «законодательное меню», предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов, главным образом, организационными вопросами.

Важным средством юридического воздействия правительственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распространение этой формы регулирования оправдывается ссылками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструкций, правил.

Особое значение для муниципальных органов в Великобритании и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муниципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муниципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

В США судебный прецедент как источник муниципального права является продуктом деятельности Верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых подразделений. Формы судебного регулирования, применяемые в США, в основном аналогичны британским вариантам.

Запросы: ПМР, Самоуправление, Статьи